Entreprises publiques économiques, Le mythe de l’autonomie de gestion

On qualifie bien souvent les entreprises publiques économiques de sociétés autonomes dont l’État n’a que les attributs du propriétaire les pouvoirs de décision étant détenus par les organes de gestion que sont les Président Directeur Généraux et les Conseils d’Administration.

L’État propriétaire n’est sensé intervenir qu’à l’occasion d’épisodiques Assemblées Générales pour examiner les résultats économiques de l’entreprise, décider de la stratégie et nommer ou mettre fin aux fonctions des cadres dirigeants. L’État ayant récemment remis sous sa tutelle directe les entreprises publiques économiques ce mode de gestion autonome que l’on doit aux réformes de 1988 a totalement disparu aujourd’hui. Les EPE sont, comme au temps de l’Algérie socialiste, directement dépendantes de leurs ministères de tutelles, leurs dirigeants se contentant d’appliquer leurs directives.

Ce retour de l’injonction administrative ne s’étant pas accompagné comme il aurait été logique par la suppression de la responsabilité civile et pénale à laquelle les cadres dirigeants et les administrateurs sont soumis, ces derniers ont de fait perdu leurs pouvoirs de décision tout en restant, de par la loi, exposés aux risques pénaux qui pourraient en découler d’actes de gestion que leurs tutelles les contraindraient à prendre.

La pénalisation de l’acte de gestion est en effet toujours en vigueur (l’emprisonnement pour des faits de gestion de l’ex Pdg de la Cnan en témoigne) et de nombreux cadres dirigeants continuent aujourd’hui encore à l’expérimenter à leurs dépends. Au regard de la loi qui n’a guère changée en dépit des promesses du gouvernement, les cadres dirigeants et les administrateurs d’EPE demeurent effectivement responsables de tous les actes de gestion, quand bien même, les décisions à l’origine des faits incriminés auraient été dictées par des instances externes à l’entreprise. Présente dans les textes de loi (code de commerce et code pénal) mais jamais effective dans les faits, l’autonomie des entreprises publiques est en réalité une coquille vide, un mode gestion virtuel qui entretient pour ceux qui voudraient bien y croire, le mythe de l’autonomie de gestion des EPE. En réalité, les actionnaires des entreprises publiques (SGP, groupes), ne sont que des propriétaires virtuels qui ne possèdent, contrairement aux sociétés privées, aucun bien de l’entreprise, puisque les capitaux des EPE appartiennent exclusivement à l’Etat propriétaire qui les gère au gré des assemblées Générales présidées par des ministres ou leurs représentants.

Les conseils d’administration qui devaient de par le code de commerce en vigueur détenir au minimum 20% du capital de l’entreprise, ne possèdent eux aussi aucune part de capital mais acceptent eux aussi de « jouer aux propriétaires » moyennant quelques dividendes et jetons de présences. Leur pouvoir de contrôle est de ce fait quasi nul et leurs droits de regard sur l’orientation stratégique et le choix des cadres dirigeants de l’entreprise, impossible à exercer. Le clientélisme détermine de ce fait le choix des cadres dirigeants et la bonne ou mauvaise marche de la société étant laissée au hasard des cooptations.

Et c’est d’ailleurs ce qui explique qu’à chaque changement de gouvernement ou de ministre de tutelle les EPE soient frappées de paralysie, les responsables concernés redoutant de probables retombées sur leurs carrières. Les remaniements ministériels ayant été fort nombreux on peut imaginer ce qu’il a dû en coûter aux EPE en termes de perte de temps, de déperdition de cadres et de remise en cause des dynamiques de redressement engagées. La confusion sur les résultats est du reste savamment entretenue du fait que les cadres dirigeants sont bien souvent placés à la tête d’entreprises dont la situation de faillite (actif net négatif) remonte à plusieurs années, durant lesquelles les dirigeants ont été nombreux à se succéder.

Dans ce mode de gestion virtuel des EPE que nous tentons de décrire, les commissaires aux comptes chargés de veiller à l’utilisation rationnelle des capitaux, ont également un rôle tout aussi virtuel à jouer. Ils sont désignés par les ministres de tutelle et vivent de ce fait dans la crainte de s’aliéner les responsables qui les ont désignés et par crainte de toucher aux cadres dirigeants eux aussi désignés par la tutelle, ils éviteront pousser trop loin leurs investigations de crainte de les atteindre. Alors que la loi (code de commerce) leur fait obligation de saisir la justice en cas de malversation prouvée, très rares sont de ce fait les commissaires aux comptes qui assument correctement les prérogatives légales de contrôle, laissant généralement ce soin aux services de sécurité lorsqu’ils en prennent connaissance.

Ce système virtuel de gestion et de contrôle des EPE ne prendra en réalité fin que lorsque les pouvoirs publics consentiront à régler la question centrale de la propriété de ces entreprises. Pour que les administrateurs et gestionnaires de ces entreprises aient d’authentiques réflexes de propriétaires il est en effet indispensable qu’ils y détiennent ne serait-ce qu’une partie du capital. Comme le préconise à juste titre un économiste très au fait des questions de management des entreprises publiques, « il faudrait arriver à interdire à toute personne qui ne détient pas un minimum de capital d’occuper un poste de responsabilité dans une entreprise ayant statut de société par actions et les EPE le sont de par la loi ».

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En effet, telle qu’elle se présente encore aujourd’hui, l’EPE est une société par actions (généralement des SPA et SARL) dont l’unique propriétaire est l’État. L’État étant à la fois tout le monde et personne, la notion de propriété paraît dans ce cas trop vague pour susciter les réflexes du résultat et de la préservation des biens sociaux comme cela existent dans les sociétés à capitaux privés. Et c’est précisément de cette absence de propriétaires que découlent tous les dépassements (injonctions administratives, choix clientéliste de responsables, abus de biens sociaux, etc.) qui affectent les entreprises publiques et les empêchent de devenir d’authentiques firmes. Sans la résolution de cette question fondamentale de la propriété, l’autonomie des EPE restera une illusion et l’obligation de résultats, une simple vue de l’esprit.