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Secteur public marchand : le constat de la Cour des comptes

La Cour des comptes a publié son rapport annuel pour l’année 2022. Toute une partie du rapport a été consacrée aux administrations de l’Etat dans laquelle la situation économique et financière du secteur public marchand (SPM) a été évaluée.

Intitulé « Secteur public marchand : situation et dispositif de gestion et de supervision », le rapport rappelle que le SPM comprend l’ensemble des fonds publics investis par l’Etat dans le secteur économique, à travers les entreprises publiques économiques (EPE), dans le but de tirer des dividendes. Il est constitué des groupes et EPE non affiliées, des banques, des établissements financiers et compagnies d’assurance et des EPE relevant des autres personnes morales de droit public et s’étend pratiquement à toutes les activités de l’économie nationale.

L’évaluation effectuée par la Cour des comptes visant à déterminer la consistance du SPM et l’appréciation de ses indicateurs économiques et financiers ainsi que le dispositif de sa gestion et de sa supervision a mis en exergue que « les objectifs assignés aux différents dispositifs de gestion et de supervision du SPM mis en place, par l’Etat à travers l’institution d’organes chargés d’exercer le droit de propriété ou de gérer le portefeuille d’actions et de placements, n’ont pas été pleinement atteint. »

« faibles performances économiques et financières »

En effet, le SPM dont la consistance et l’étendue ne sont pas déterminées d’une manière exhaustive et officielle présente de « faibles performances économiques et financières en dépit du soutien financier conséquent de l’Etat à travers les assainissements financiers », relève le rapport.

Aussi, note le même document, « à l’exception d’un nombre réduit de groupes à savoir Sonatrach (Energie), Saidal (Pharmacie), Gica (Matériaux de construction) Cosider (Construction), Serport (Transport) Madar (Agroindustrie), le SPM se caractérise par une rentabilité très basse, une valeur ajoutée peu contributive à la formation du produit intérieur brut (PIB), surendettement des EPE et une faible rémunération des capitaux investis par l’Etat. Cette situation traduit l’inefficacité des dispositifs, successifs, de gestion et de supervision du SPM mis en place qui peinent à assurer un suivi des fonds publics investis par l’Etat. »

« Il en résulte notamment la faible circulation de l’information économique et financière sur le SPM qui, au demeurant, n’est pas exhaustive et n’est pas communiquée à son principal organe de gestion stratégique et de supervision à savoir le Conseil des participations de l’Etat, à travers son secrétariat technique, le défaut de coordination entre les différents organes composant le dispositif, l’absence d’un cadre comptable uniforme et approprié à même d’assurer la traçabilité des flux liés aux capitaux marchands de l’Etat et la consolidation intégrale des données y afférentes des difficultés dans la mise en œuvre des plans de développement des EPE », indique le rapport de la Cour des comptes.

Plus de 700 EPE dissoutes entre 1996 et 2012

Le même rapport précise que les EPE, hors banques et établissements financiers et assurances, « sont structurées en groupes industriels et en EPE non affiliées qui exercent dans plusieurs domaines d’activité et dont la supervision est assurée par 15 départements ministériels. »

« Elles sont au nombre de 33 groupes et 11 EPE non affiliées et disposent globalement de 647 filiales dont 117 fermes pilotes et 45 participations à l’étranger (dont 25 détenues par SONATRACH à 100%, une (1) détenue par Algérie télécom à 100% et deux (2) détenues par GATMA à 60% et le reste de ces participations (17) est minoritaire », détaille le rapport.

Et de noter que le nombre des filiales relevant des groupes et des EPE non affiliées « a connu, au préalable, une baisse très sensible résultant des opérations de dissolution lancées par les pouvoirs publics dès 1995. » En effet, le SPM a enregistré durant la période allant de 1996 jusqu’à l’année 2012, un nombre de 701 EPE dissoutes, dont 552 relèvent du ministère chargé de l’industrie, soit 78,74% du nombre total des dissolutions, selon la même source.

Dans le domaine des finances, le SPM couvre six (6) banques commerciales (BEA, BNA, BDL, BADR, CPA et CNEP) qui disposent de 14 filiales détenues à 100% ; six (6) compagnies d’assurances (SAA, CAAR, CAAT, CCR, CAGEX et SGCI) qui disposent de 6 filiales détenues à hauteur de 50 à 100% ; et six (6) établissements financiers (CNMA, SOFINANCE/SPA, SRH, SNL/SPA, ILA/SPA et EDI/SPA), selon le document.

Actifs et capitaux propres de ces groupes du SPM

Les actifs en valeurs nettes et les capitaux propres de tout le SPM, sans compter la société SIH, les établissements financiers et les EPE créées par les autres personnes morales de droit public, au 31 décembre 2018, est de 35 321 milliards de dinars, indique le rapport.

Les groupes et EPE un actif cumulé en valeur nette de l’ordre de 22 378 Mrds de DA et des capitaux propres cumulés de 10 800 Mrds de DA. « Les Fonds publics ont été, donc, investis à hauteur de 95% dans 4 domaines d’activité (énergie, industrie, transport et télécommunications) dont plus de 83,5% dans le secteur de l’énergie (Sonatrach et Sonelgaz) et le reste dans 11 autres domaines d’activité », précise la même source.

« L’actif total en valeur nette et les capitaux propres cumulés des banques et des compagnies d’assurance s’élèvent, au 31 décembre 2018, respectivement à 12 945 Mrds de DA et 1 305 Mrds de DA », indique le rapport de la Cour des comptes.

Les principaux indicateurs économiques et financiers du SPM

Pour apprécier la situation économique et financière du SPM, il a été retenu, selon le document, cinq (5) indicateurs à savoir : la rentabilité, la valeur ajoutée, les charges de personnel, la rémunération des capitaux investis et l’endettement.

A l’exception d’un nombre très réduit de groupes à savoir Sonatrach, Saidal, Gica, Cosider, Serport, Madar, le Secteur public marchand présente, selon le rapport, « de faibles performances économiques et financières en dépit du soutien financier conséquent de l’Etat. »

Ainsi, note la même source, les assainissements financiers, à titre d’annulation des créances du Trésor, de rachat des dettes et de gel du découvert, se sont élevés, à titre d’exemple, pour la période allant de 2003 au premier trimestre 2019, à 1.903 millards de dinars, alors que les plans de modernisation et de développement des groupes publics, financés par des crédits bancaires à un taux bonifié, ont atteint au 31 mars 2020 un montant global 1.397 milliards de dinars.

Rentabilité financière moyenne globale « très basse »

Le rapport de la Cour des comptes a également fait état d’une analyse globale des états financiers des 44 groupes publics et EPE non affiliées qui composent le SPM (hors banques et compagnies publiques d’assurance), au titre des exercices 2017 et 2018.

Cette analyse fait ressortir qu’en 2017 et 2018, la rentabilité financière moyenne globale du SPM, sans Sonatrach et sans les 6 entreprises précitées, « est très basse comparativement au taux des placements en vigueur à la même période sur le marché qui est supérieur à 6%. »

« Durant cette période, 14 sur les 44 groupes (soit presque 32%) ont enregistré des rentabilités financières et commerciales négatives parmi eux l’important groupe SONELGAZ et 15 autres groupes (soit 34%) ont enregistré, en 2018, un taux de rentabilité financière inférieur à la moyenne globale », détaille-t-on dans le document.

Au titre de l’exercice 2018, la valeur ajoutée (VA) du SPM (Groupes et EPE autonomes y compris les banques et les compagnies d’assurances) s’est élevée à 5.243 milliards de dinars dont 3.894 milliards de dinars de Sonatrach et 485 milliards de dinars des banques et assurances publiques, indique le rapport.

Durant le même exercice, précise le même rapport, la valeur ajoutée du SPM a contribué à hauteur de 25,88% à la formation du produit intérieur brut (PIB) dont le montant est de 20 259 milliards de dinars. Toutefois, hors secteur de l’énergie (Sonatrach et Sonelgaz), sa contribution dans le PIB est de 5,51% dont 2,39 au titre des banques et assurances publiques, ramenant la part de la valeur ajoutée dans le PIB des entreprises hors secteur énergie à 3,13%.

Les charges de personnels constituent la dépense d’exploitation la plus importante

Selon le rapport, les charges de personnels constituent « la dépense d’exploitation la plus importante » dans le SPM qui a employé, en 2017 et 2018, respectivement un effectif de 597.655 et 607.906 pour un montant de 706 milliards de dinars et 754 milliards de dinars (sans les banques et les assurances et les EPE des EPIC et EPST).

Durant ces deux exercices, précise le rapport, ces charges ont absorbé en moyenne respectivement 50 et 52% de la valeur ajoutée de l’ensemble des groupes sans le secteur de l’énergie. « Pour certains groupes tels que SNVI, GRCN, GATMA, IMETAL et ACS, ce taux a même dépassé les seuils de 86% en 2017 et 100% en 2018 », relève la même source.

Et d’ajouter : « En revanche, pour d’autres groupes, les charges de personnel sont maitrisables. En effet, le ratio charges de personnel / VA a représenté, en 2018, à titre d’exemple, pour Sonatrach (8,25%), pour le holding Madar (21,13%), pour Gica (31,38%) et pour GTA (33,65%). » 

Selon le document, le cumul des dividendes recouvrés par le Trésor depuis 2007 jusqu’au 30 septembre 2020, soit 14 ans, est de 1.665 milliards de dinars, dont 1.020 milliards de dinars ont été versés par Sonatrach (soit 61,28%) et 645 milliards de dinars par les autres EPE (soit 38,72%). « La moyenne annuelle versée au Trésor est, donc, de 118 Mrds de DA ce qui est inférieur aux dividendes affectés à ce dernier en 2018 », précise la même source.

Détérioration des indicateurs financiers et économiques

Pour ce qui de l’endettement, le rapport indique que les actifs en valeurs nettes du SPM (hors banques et assurances) qui s’élèvent au 31 décembre 2018 à 22.378 milliards de dinars « sont financés à hauteur de près de 52% par les dettes, soit 11.578 Mrds de DA (dont 8 369 Mrds de DA des dettes relèvent des deux groupes Sonatrach et Sonelgaz soit plus de 72% du total des dettes du SPM). »

« Toutefois, pour un nombre important de groupes et d’EPE non affiliées (18 groupes et EPE sur 44 soit plus de 40%), ce taux dépasse les 70%, pour 24 sur 44 soit plus de 54%, il dépasse 60% alors que pour les groupes SNVI, IMETAL, TRANSTEV, ENPI, GRCN, ce taux a franchi 90% », détaille le rapport, qui note : « Les dettes sont principalement contractées auprès du Trésor et des banques publiques. »

Le document rappelle que le CPE, lors de sa session du 12 décembre 2018, avait examiné la situation de l’endettement au 31 décembre 2017 des groupes et EPE relevant du périmètre de l’ECOFIE (ne comprend pas notamment Sonatrach, Sonelgaz, Algérie Télécom) qui s’élève à 2.350 milliards de dinars et représente 187% des capitaux propres de ces groupes. Le CPE a noté « le surendettement des EPE et le risque de leur incapacité à rembourser leurs dettes, à l’exception, des groupes GICA, Serport, Cosider et du holding Madar qui dégagent des flux de trésorerie appréciables. »

« Les indicateurs financiers et économiques ont connu une détérioration, durant les années qui ont suivi », relève le rapport, qui cite l’exemple du le groupe Sonatrach, dont le chiffre d’affaires, la valeur ajoutée et le résultat net ont représenté, en 2018, respectivement 77%, 82% et 84% du total des données du SPM, a enregistré, en 2019, pour les mêmes indicateurs des baisses importantes, estimées respectivement, à (- 11,85), (-13,28) et (- 18,38%).

Par ailleurs, indique le rapport, le tableau de bords élaboré, au 31 décembre 2019, par ECOFIE sur l’activité de 12 groupes et de leurs filiales du ministère de l’industrie et des mines (y compris les groupes les plus importants et performants de l’ensemble du SPM à savoir : Gica, Saidal, Cosider, Madar), fait apparaitre, durant la même période, « une baisse importante de leur chiffre d’affaires global (-8%), de leur valeur ajoutée totale (-7%) et de leur excédent brut d’exploitation (EBE) total (-34%). »

Les objectifs escomptés par la mise en place du dispositif de gestion et de supervision du SPM n’ont pas été pleinement atteints

Le rapport de la Cour des comptes a rappelé que le passage de l’entreprise socialiste à l’EPE autonome a donné lieu à la mise en place, par l’Etat, d’un dispositif de gestion et de supervision du SPM. « Ce dernier a défini les attributions des organes chargés, pour le compte de l’Etat, de gérer le portefeuille des participations de l’Etat, de désigner les représentant de l’Etat actionnaire dans les organes dirigeants et délibérants des EPE et d’assurer la coordination avec les pouvoirs publics et de mettre en œuvre la politique et la stratégie de l’Etat en matière de participation, d’investissement et de développement du SPM », est-il encore rappelé.

Selon la même source, ce dispositif, visant à réguler l’activité économique à travers le marché et à libérer les initiatives économiques en accordant l’autonomie de gestion aux dirigeants des EPE, a connu trois (03) étapes essentielles avec des objectifs différents, à savoir : la première relative à la transformation des entreprises socialistes, considérées viables, en EPE avec comme objectif de rentabiliser les participations de l’Etat dans ces EPE qui ont hérité d’une situation économique et financière précaire et d’en assurer leur expansion ; la deuxième s’est fixée, outre la rentabilité, comme objectif principal, la privatisation des EPE activant dans les branches et secteurs considérés non stratégiques ; la troisième a consisté en la constitution de groupes publics, qui présentent un potentiel de déploiement sur les marchés nationaux et internationaux et également la recherche du partenariat avec les opérateurs nationaux et étrangers.

« Les objectifs escomptés par les pouvoirs publics n’ont pas été pleinement atteint en raison notamment de l’incohérence du dispositif, du manque d’une stratégie clairement définie, de la faible circulation de l’information économique et financière des EPE et de l’absence d’une banque de données sur le SPM. A ces insuffisances s’ajoutent le défaut d’une coordination entre les organes prévus par le dispositif et d’une comptabilité uniforme des participations de l’Etat ci-après développés », est-il relevé dans le rapport.

Privatisation

Dans le rapport est également relevé que « le processus de privatisation entamé avec le dispositif des holdings et poursuivi avec celui des SGP (sociétés de gestions des participations) n’a permis de privatiser totalement, de 1996 à 2011, que 130 EPE ce qui ne représente que 19,58% de l’ensemble des opérations, dont 85,38% acquis par le privé national. »

Dans les faits, précise-t-on, « la part la plus importante des opérations de privatisation (60% des 664) a porté en réalité sur le démantèlement des EPE par le biais du transfert de leurs actifs à titre onéreux et gracieux. Ce bilan est loin des attentes des pouvoirs publics compte tenu de l’étendu du secteur économique à privatiser ».

De ce fait, rappelle le rapport, « une nouvelle orientation, remettant en cause les privatisations totales, est engagée depuis la loi de finances complémentaire pour 2009 qui s’appuie sur la relance du secteur public marchand et la recherche du partenariat. Celui-ci est conclu, désormais, selon les règles 51/49 avec les partenaires étrangers et 34/66 avec le privé national et s’appuie sur la dynamisation du potentiel existant sensé être porteur de développement et d’impulsion de la croissance économique. »

Difficultés dans la mise en œuvre des plans de développement des EPE

Dans son rapport, la Cour des comptes a relevé des difficultés dans la mise en œuvre des plans de développement des EPE. Elle a rappelé, à ce propos, que « dans le cadre de la nouvelle orientation économique et en préparation de la mise en place du dispositif des groupes publics, les pouvoirs publics ont engagé un vaste et ambitieux programme visant la modernisation des EPE et leur réhabilitation grâce à des plans de développement (PLD) à financer par des crédits bancaires bonifiés. »

La même source a précisé que le volet formation, équipements, investissements et lancement de nouveaux projets a atteint à lui seul, au 31 mars 2020, un montant de 1.397 milliards de dinars, consommés à hauteur de 855 milliards de dinars, soit un taux de 61%.

« Toutefois, ce programme, hérité par les groupes publics, a connu des difficultés dans sa réalisation », est-il noté dans le rapport, qui a indiqué que selon plusieurs responsables, vu la situation dans laquelle étaient certaines entreprises publiques, « celles-ci n’étaient pas prêtes à appréhender un tel programme. » « Aussi, les estimations financières et techniques des besoins de certaines EPE ont été préparées dans la précipitation, sans études préalables ni recours à l’expertise externe nationale ou étrangère », a-t-on expliqué.

« Ce fait a conduit les entreprises en question à se retrouver avec des surinvestissements ou bien avec des équipements de haute technologie sans disposer de la qualification pour les faire fonctionner d’où la sous exploitation de leurs capacités », a-t-on souligné, et d’ajouter : « Cette situation, accentuée par les difficultés d’accès à la formation pour acquérir la qualification nécessaire pour absence de centres, d’instituts ou de spécialités universitaires qui assurent la prestation de formation requise, s’est répercutée négativement sur le retour de l’investissement prévu et a mis les entreprises en question dans l’incapacité, à rembourser les crédits obtenus. »

Ainsi, relève-t-on dans le rapport, « les entreprises ont investi sans améliorer leurs méthodes et systèmes de gestion et de formation qui sont primordiaux pour l’amélioration de leur gouvernance et management. » En effet, les consommations des crédits alloués à la formation se sont élevées à 6,196 milliards de dinars ce qui ne représente que 27% des crédits octroyés à ce chapitre des PLD. 

Recommandations de la Cour des comptes

Il est recommandé aux pouvoirs publics :

– De mettre en place une instance nationale de gestion des participations de l’Etat (en remplacement du CPE), à l’effet d’exercer la qualité d’actionnaire pour le compte de l’Etat, dotée des pouvoirs et de moyens nécessaires pour notamment :

 assurer la gestion et le suivi des participations de l’Etat, directes ou indirectes, majoritaires ou minoritaires et la représentation de l’Etat au sein des organes délibérants des entreprises bénéficiaires des participations de l’Etat ;

 analyser et consolider la situation économique et financière du portefeuille de l’Etat et mener toutes études prospectives en vue de favoriser la performance des EPE et l’autonomie de leur croissance ;

 examiner les stratégies et les plans de développement et de financement des EPE en collaboration avec les ministères sectoriels et y formuler un avis ;

 mettre en œuvre les politiques et stratégies de l’Etat actionnaire et établir un rapport annuel sur la performance globale du secteur public marchand (SPM) ;

– Définir clairement les relations entre les ministères sectoriels et les groupes industriels et les EPE non affiliées de manière à assurer une autonomie de décision opérationnelle pour les dirigeants des groupes et des EPE ;

– Promouvoir une politique de partenariat avec le secteur privé national et étranger en vue d’assurer une meilleure gouvernance de l’entreprise et permettre, par ailleurs, à l’Etat de se consacrer aux EPE qu’il considère comme stratégiques. 

Réponse du Ministre de l’Industrie

J’ai l’honneur de vous faire part, des éléments de réponses ainsi que nos propositions pour l’amélioration dudit dispositif.

En effet, je tiens à vous informer que notre département ministériel a engagé une action dont l’étude est en cours d’examen par l’EPE ECOFIE, ayant pour objet la proposition de la création d’une nouvelle structure devant gérer les participations de l’Etat, et ce, conformément aux instructions de monsieur le Premier ministre et des recommandations de la Conférence Nationale sur la relance de l’Industrie, tenue les 4, 5 et 6 décembre 2021.

Cette nouvelle entité devant assurer la gestion des participations de l’Etat, et aussi définir clairement les relations entre l’Etat et ses démembrements avec les groupes industriels et les EPE non affiliés.

La nouvelle instance, devra également privilégier la transparence, notamment à l’égard des ministères concernés par son action ainsi qu’au Premier ministère, à travers la diffusion des informations fiables et exhaustives sur le secteur d’une manière cyclique et régulière, et ce, afin de valoriser au mieux le patrimoine de l’État, en veillant à l’amélioration de la gestion, la recherche de la performance économique et par un soutien actif à leur développement qui doit viser une croissance rentable.

En ce qui est du point relatif à la promotion d’une politique de partenariat avec le secteur privé national et étranger, il est à noter que l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’industrie, a prévu la mise en place d’une direction spécialement dédiée au partenariat, et ce dans le but :

– d’encourager et d’encadrer les partenariats entre entreprises, notamment publiques et privées et de suivre leur mise en œuvre ;

– de promouvoir et d’identifier, en coordination avec les parties concernées, les opportunités de partenariat entre les entreprises publiques économiques industrielles et les opérateurs privés nationaux et étrangers.

Ceci dénote l’intérêt accordé par le secteur de l’industrie à la promotion du partenariat dans toutes ses dimensions public/public et public/privé national et étranger.

Nous avons également prévu la mise en place d’une direction du redéploiement chargé de missions ayant trait à la promotion du partenariat, notamment à travers :

– la contribution à l’élaboration du programme de développement, de redéploiement, de privatisation et d’ouverture du capital du secteur public industriel ;

– la proposition de toute réorganisation de nature à renforcer la compétitivité et l’efficience des entreprises publiques économiques relevant du secteur de l’industrie ;

– la préparation, en relation avec les parties concernées, des programmes d’ouverture du capital et de privatisation des entreprises publiques économiques relevant du secteur de l’industrie ;

– la proposition de toute mesure d’amélioration du dispositif législatif et réglementaire relatif à la privatisation et à l’ouverture du capital des entreprises publiques économiques industrielles ;

– la gestion et suivi des actions spécifiques et des participations minoritaires et/ou majoritaires de l’Etat dans le capital des entreprises privatisées.

Par ailleurs, la réflexion portant nécessité de fixer les secteurs stratégiques pour lesquels l’Etat devra assurer le suivi des EPE, est salutaire, et nous suggérons , à ce titre, la mise en place d’un référentiel permettant la classification des entreprises publiques économiques selon, notamment, l’importance stratégique, le secteur et la spécificité de l’activité, la taille de l’entreprise, nombre de travailleurs, localisation géographique, la situation économique et financière de l’entreprise.

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